【背景】商事登记制度改革再进一步。12月16日，国务院常务会议决定在原有“先照后证”改革基础上，开展“证照分离”试点，审议通过《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》，在浦东新区推行改革试点。
“证照”是企业进入市场的资格，“照”是指工商部门颁发的营业执照，“证”主要指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证 。“先证后照”意味着开办公司，首先要经过主管部门的行政审批，取得相应许可证件，才能到工商部门申请营业执照，“先照后证”改变了二者顺序，可直接去办理营业执照，在获得执照后就可进行一般经营，对于需要经过许可的生产经营活动，再去申办各类行政许可证。
“证照分离”改革推进到深水区，深化商事登记将会面临怎样局面？
北京大学法学院教授蒋大兴表示，商事登记由原来的 工商登记 前置审批，转变为后置审批 ，“ 证照分离 ”可以理解为是推行“先照后证”的具体措施。 执照涉及的是企业主体资格，审批许可涉及的是经营资格，企业申请取得许可，可能符合要求，也可能不符合，“没有许可证，做一般营业还是可以的，不能不让他们登记。”
“‘照证分离’其实也是为了借助商事登记改革，倒逼行政许可制度改革，也是为了应对效率低下和管控过多的行政审批体制。”蒋大兴分析。
“证照分离”是破解办证难的途径之一，并不意味着不需要许可证。浦东新区从5个方面推进“证照分离”改革试点工作：对市场能够有效调节、行业能够自律管理的事项，一律取消审批；对于政府需要获得信息、开展行业引导、制定产业政策、维护公共利益的事项改为备案管理；对于暂时不能取消审批，但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为，实行告知承诺制；对暂时不能取消审批，也不适合告知承诺制的事项，简化办事流程、公开办事程序，提高透明度和可预期性；对涉及国家安全、公共安全和生态环保等特定活动，要坚持底线思维、加强风险控制、强化市场准入管理。
“证照分离”改革也给地方带来“压力”。蒋大兴说，商事改革倒逼懒政，同时会考验地方监管能力。“如果政府部门间的联动不积极或不迅速，信息互通有无不完善，可能许可机构并不清楚营业执照和企业的具体情形，许可力度就会大打折扣，甚至出现监管真空。”“照证分离”与联通监管必须同时加快进度。
然而，现实却是“传统管理体制积累多年，部门间信息沟通并不顺畅，甚至不少部门还自我封闭，一旦要冲破壁垒，尤其是涉及部门利益时，他们并不一定愿意公开。但是从长远来看，商事登记改革对倒逼地方政府治理改革以及信息化，会有一些帮助。”
“证照分离”将改变监管方式，由事前转变为事中、事后监管，转变“重审批轻监管”局面。蒋大兴提醒，如何保证各主管部门真的从坐着等人敲门审批到动起来出门找人监管，也是未来一个不小的挑战。“最大的问题是各个主管部门都有制定规章的权力，在规章中部门会限缩自身的监管职责，规避监管责任。比如无证经营，各个发证发照机关都有监管权，实际却很容易造成无人监管。”
在蒋大兴看来，解决部门间的监管责任，厘清各自监管职责，很难通过某一个部门或者某几个主管部门，应该由国务院统一配置监管权。目前，这一方面的跟进和建设略显缓慢。虽然国务院也多次提到重视事中事后监管，“但更多是理念上的提倡，各部门的职责如何落实，还不清晰。”
以金融监管为例，当前有照无证，监管弱化，已成金融发展普遍现象，爆发出诸多问题，“各部门应迅速明确各自职责，不能只靠国务院或各部门讲话，要以规范的形式约束。”
“对于行政机关，权限清晰才可能确定责任。如果交由各个机构协调，相互之间肯定会讨价还价，沟通成本会高一些。”蒋大兴补充，在现有体制下，真正做事的还是不多，理清责任没人愿意做，尤其涉及部门利益，哪怕是一点点改进，都是非常困难，有太多博弈。
另一方面，证照分离之后，如果监管跟不上，很容易造成无证裸跑，“不少私募公司就是这么做的，现有的监管力度和监管能力还是不够，违反信用也几乎不用付出多大成本。”蒋大兴说，我们目前看到的是事前审批放松了，但是事后监管并没有真正落实下来。
对于前景，蒋大兴表示， “证照分离”表面看起来是商事改革，其实关涉整个官僚体系运作，不宜太乐观，每一步推进都是有成本的，有的成本会转移，有的成本会内化。
蒋大兴形容，现在的证照分离改革更多的是侧重“先把孩子生下来，孩子活不活得下去，暂时没有那么重视。” 一天可以新成立一万家新公司，未来也可能每天死掉一万家，怎么活下去，就不只是商事登记能解决的，涉及金融服务等多个部门，在这些方面还缺乏系统的考虑。所以，蒋大兴也提醒，商事改革不应只是商事主体改革，另一个重要方面是商事行为改革。