【前海】深圳前海深港现代服务业合作区调研报告

前海深港现代服务业合作区（简称“前海合作区”）位于深圳西部蛇口半岛的西侧、伶仃洋东侧，依山面海，珠江口的东岸，地处珠三角区域发展主轴和沿海功能拓展带的十字交汇处，由双界河、月亮湾大道、妈湾大道和前海湾海堤岸线合围而成，占地面积约15平方公里，由填海造地而成，土地及自然资源条件十分优越，是目前深圳特区内尚未开发的最大一块处女地。前海合作区在深港两个机场的连接线上，深港西部快速轨道、广深沿江高速、西部通道和地铁1号、5号、11号线等重要交通设施汇集于此，未来可在10分钟内抵达深港两地机场，半小时内抵达香港中环，具有良好的海陆空交通条件和突出的区位优势。

在前海合作区范围内，还存在一个保税港区，规划控制面积3.71209平方公里。保税港区2008年10月18日由国务院批准设立。除去保税港区，前海合作区实际面积只有11平方公里多一点，是国务院批复的第十五个区域发展规划，而且是十五个区域（上海浦东新区、天津滨海新区、珠海横琴新区、福建海峡西岸经济区等）中面积最小的。

前海合作区规划期至2020年。2011年1月3日，深圳市规划和国土资源委员会面向全世界征集有关前海地区的概念规划，开展国际咨询时规划范围突破了原来15平方公里的范畴，增加了3平方公里左右，达18.04平方公里，靠近了宝安中心区。具体范围为：由裕安路、新湖路、湖滨西路、宝安大道、月亮湾大道、妈湾大道及建设中的海堤岸线所围合的陆域范围。周边辐射地区包括蛇口半岛、后海中心区、宝安中心区、大铲港区、大铲岛、小铲岛、孖洲岛在内的陆域及海域片区等。除保税港区外，前海合作区不作物理隔离，实行开放式管理。

改革开放30多年来，我国经济以丰富的劳动力禀赋融入全球分工体系，但也过高地依赖对外贸易，使得我国经济发展存在结构问题。面临突如其来的金融危机，部分在东部失去竞争优势的产业，产生了转移的压力和动力。区域协调发展随即被赋予了更加突出的时代使命与责任，并因此上升为新的国家战略。

为了保持经济又好又快发展，国务院在推出钢铁、汽车、船舶、石化等十大产业振兴规划同时，通过密集出台经济地理新政，希冀由点及面地带动各地发展。

香港作为国际金融、贸易、航运中心，是全球服务业最发达的地区之一，服务业产值占GDP超过九成，服务贸易出口总值位列全球城市前10名。深圳服务业发展迅猛，服务业的基础和综合实力不断增强，服务业增加值占GDP的67.6%（2014年），已具备了和香港在较高水平上合作发展的能力。在前海合作发展现代服务业，推动《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA）及CEPA升级版的深化实施，加快实现香港服务业与内地市场对接，拓展香港服务业的发展空间，不但有利于发挥两个市场、两种机制的优势，而且有利于增强香港经济活力和抗风险能力，维护香港长期繁荣稳定，实现两地共同繁荣发展。

前海获得众多政治支持。2008年12月，国务院批准《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，2009年5月，国务院批复同意《深圳市综合配套改革总体方案》。2009年9月，深港两地政府签署了《关于合作开发深圳前海现代服务示范区的意向书》。

2010年8月20日，国务院总理在深圳视察期间，专程到前海考察，指出“这里是深圳的未来”，明确提出“要把前海规划好、建设好，使前海在深圳、珠三角、粤港澳产业发展中发挥重大作用，在全国现代服务业发展上起示范作用”，对前海的定位非常清晰。

2010年8月26日，国务院就国家发改委呈报的《关于报送前海深港现代服务业合作区总体发展规划的请示》作出批复，原则同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》（以下简称《规划》），要求认真组织实施。在《规划》批复过程中，多位中央领导先后作了重要批示，香港特首以及政务司司长也多次向国家领导人汇报，要求重视前海的开发建设。

2010年10月10日，国家发改委下发《关于印发前海深港现代服务业合作区总体发展规划的通知》（发改地区[2010]2415号），要求广东省切实加强对《规划》实施的组织领导，落实《规划》提出的各项任务，要求深圳市抓紧制定具体实施方案并组织落实各项工作，要求国务院有关部门结合各自职能，进一步加强对前海开发建设的支持和指导。

2010年12月17日，深圳市政府向各区政府、市政府直属各单位下发《关于加快推进前海深港现代服务业合作区开发开放的工作意见》（深府〔2010〕191号），要求充分认识前海开发建设的重要意义，并成立市前海开发建设领导小组负责对前海建设的统一领导，负责前海发展全局性重大问题的决策和组织协调。领导小组下设办公室，设在前海管理局，作为落实本工作意见的总牵头协调单位。
2012年6月，《国务院关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复》（国函〔2012〕58号）规定前海合作区的定位是：支持前海合作区实行比经济特区更加特殊的先行先试政策，打造现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作的先导区、珠三角地区产业升级的引领区。在金融改革创新、现代服务业税收体制改革、法律/教育/医疗/电信合作等方面，赋予一系列政策措施。

2012年12月7日，习近平总书记视察前海。他强调，前海是“一个最浓缩最精华的核心引擎”，在准确把握中央赋予前海“依托香港、服务内地、面向世界”战略定位的基础上，要有“一年一个样的变化”。

2014年12月，深圳前海合作区、前海保税港区和蛇口工业区纳入广东自贸试验区范围。《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》提出，深圳前海蛇口片区重点发展金融、现代物流、信息服务、科技服务等战略性新兴服务业，建设我国金融业对外开放试验示范窗口、世界服务贸易重要基地和国际性枢纽港。蛇口工业区隶属于副部级的中央企业——招商局集团，深圳市与招商局集团在自贸试验区建设的强强联合，为前海蛇口片区开发建设提供强大的政治资源。

根据《规划》，前海合作区未来发展的产业重点主要是金融、现代物流、信息以及科技服务和其他专业服务四方面：

（一）金融业。主要是根据国家金融业对外开放的总体部署，研究探讨深入推进深港金融合作，研究降低香港金融机构和金融业务准入门槛，支持金融改革创新项目在前海先行先试。营造良好的金融生态环境，吸引各类金融机构在前海集聚发展。增强金融辐射服务能力，努力将前海建设成为国家对外开放的试验示范窗口。

（二）现代物流业。主要是按照深港共建全球性物流中心的目标，促进深港两地现代物流业的深度合作，形成高端物流业的集聚区，与香港共同打造亚太地区有重要影响的供应链管理中心和航运衍生服务基地，强化对珠三角地区制造业生产组织服务能力。

（三）信息服务业。主要是统筹规划建设信息基础设施，发展软件和信息技术服务、信息内容服务，全面提升信息传输服务能力。加快推进网络经济与实体经济的融合发展，运用信息技术渗透引领制造业的发展升级。

（四）科技服务和其他专业服务业。主要是在前海汇聚科技服务和其他专业服务资源，构建区域性科技创新服务中心和生产性专业服务基地，为珠三角地区产业升级和自主创新提供有力支撑。其中“其他专业服务”涵盖律师、会计师、医生等各种需取得执业资格后方能开展专业服务的人员。

计划到2020年，前海将建成基础设施完备、国际一流的现代服务业合作区，具备适应现代服务业发展需要的体制机制和法律环境，形成结构合理、国际化程度高、辐射能力强的现代服务业体系，聚集一批具有世界影响力的现代服务业企业，成为亚太地区重要的生产性服务业中心，在全球现代服务业领域发挥重要作用，成为世界服务贸易重要基地。初步预计，届时前海地区生产总值将达到1500亿人民币，即每平方公里将实现100亿元的产出，相当于目前深圳每平方公里产量的25倍，比香港现在的产出量高出两倍多。

为加快推进前海开发建设，自2010年2月22日开始，深圳市即筹建深圳市前海深港现代服务业合作区管理局和深圳市前海湾保税港区管理局。2011年1月10日管理局正式揭牌。

成立初期，两个管理局现设局长1名，副局长3名，综合处、规划建设处、招商联络处、经营发展处、计财处和保税港管理处6个部门，干部职工共计41人。因管理局仍在建设期间，人事薪酬制度尚未确定，部分人员系意向性地从有关部门选调过来，但人事关系仍保留在原单位。管理局初期人才选聘主要以组织选聘为主。

根据国家发改委发改地区[2010]2415号通知，前海管理局享有相当于计划单列市管理权限。前海管理局在市政府领导下开展工作，市政府各有关部门非经市政府授权，不得在前海行使职权。

法定机构在欧美发达国家和港澳等地区非常发达，是非政府机构的主要构成部分，承担着大量的公共管理和公共服务的职能。它是政府通过立法和行政授权的途径和方式建立起来的公共管理机构。海管理局的成立就是学习了香港特区政府的“法定机构”模式，即每一个“法定机构”专门由一部法律予以规制。作为国内第一个严格意义上的“法定机构”，前海管理局在治理结构上将遵循以下规则：

（一）前海管理局设立理事会，作为决策机构。理事会设主席一人，理事若干人。理事会主席由前海管理局局长担任，理事由理事会主席从前海管理局副局长、行业代表、有关专家中提名，市政府任命。其中香港籍理事不少于理事会总人数的五分之一。前海管理局决定的重大事项，应当经理事会全体成员过半数通过；特别重大事项，应当经理事会全体成员三分之二以上多数通过。

（二）前海管理局可以自主决定机构设置、人员聘用和薪酬标准，并可以根据运营收益，自主编制财务预算和决算。

（三）设立前海合作区监督专员公署，负责监督前海管理局开发、建设、运营和管理活动。这就是香港廉政公署制度的移植。监督专员公署由监督专员1人和助理监督专员若干人组成，由市政府从深圳市或香港地区有威望的知名人士中提名，市人大常委会决定任命。监督专员公署向深圳市人大常委会报告工作，并向社会公开。监督专员或助理监督专员独立开展监督工作。

（四）前海管理局理事会理事、局长、副局长、高级管理人员以及监督专员和助理监督专员应当公开其收入以及与其决策有关联的利益情况，以保证廉洁。这是官员财产公开制在前海的试水。

为消除前海发展的制度障碍，营造符合国际通行规则的营商环境，增强对香港和国际投资者的吸引力，为前海在体制机制创新、产业开放与发展、深港合作等方面提供法律保障，深圳市人大常委会出台了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》（简称《前海条例》）。

（一）条例定位。因许多问题现在还无法预见，为避免给前海今后的发展制造束缚和障碍，《前海条例》遵循宜粗不宜细的原则，主要就前海建设和管理的基本原则和基本制度进行规范，比较具体的制度还要通过其他立法来设定或者授权前海管理局制定规则和指引先行先试。《前海条例》在定位上处于“基本法”的地位。

（二）法律适用。深圳市人大颁布的法规和深圳市政府颁布的规章，经前海管理局提出申请，并经人大或政府决定，可以不适用于前海合作区，即清除深圳现有法规、规章在前海的适用。这是前所未有的创新性规定，充分体现了“特区中的特区”。

（三）制度借鉴。借鉴香港在社会事务管理、商业运行规则等方面的理念和经验，按照国际通行规则和国际惯例对前海合作区进行开发、建设和管理。

（四）管理体制。前海合作区实行高度自治。前海管理局享有完整的区域管理权限，负责前海合作区经济、社会和环境事务的管理。前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的的公共机构，实行理事会、监督专员公署、特殊领域监管专门机构、同业公会、商会等制度。

（五）税收优惠。按照税赋合理原则，优化税收征管机制和征管程序，创造有利于现代服务业发展的税收环境。对于高层次专业人才，实行个人所得税优惠制度。

（六）法制环境。借鉴香港理念，建立相应的法治机构，统一负责区域内社会治安和有关行政执法工作。深圳市中级法院可以在前海设立专门的商事审判机构，审理有关商事纠纷案件。鼓励香港仲裁机构为前海合作区内的企业提供商事仲裁服务。香港永久性居民中年满23周岁的中国公民可以作为人民陪审员参与前海合作区涉港商事案件的审理。

《前海条例》的核心是强调体制和机制上与国际惯例保持一致，坚持与香港的紧密合作，推动与香港的融合发展，探索与香港合作发展的新机制、新模式、新途径。在《前海条例》制定过程中，争议较多的主要是管理体制。香港方面希望未来在前海合作区整体适用香港法律。为此，列举了中东的迪拜、卡塔尔等国家或地区的案例。比如迪拜为建设国际旅游及金融中心，在该地区豁免使用回教法规，聘请英国前首席大法官为上诉大法官，整体移植普通法体制。但大陆的法律体系、法律制度是由国家宪法确定的，把香港的法律制度全部搬过来是不可能的。也有学者认为，把香港的制度全部引进过来，前海在全国就没有示范性。“前海合作区首先是‘一国两制’下中国内地与香港两个独立的经济体之间的一个合作区，其次是中国特色社会主义试验区。前海要摸索的是可以向全国推广的法制特区”。综合各方面意见，《前海条例》草案最后规定：“前海合作区内进行的一切活动应当遵守宪法和法律、行政法规的基本原则”。

作为配套制度安排，深圳市政府法制办也制定了《深圳市深港现代服务业合作区管理局办法》和《深圳前海湾保税港区暂行办法》两部规章，在2011年10月实施。

一是加速推进基础设施建设。抓紧推进填海及软基处理施工。同时，将高标准建设交通基础设施，积极推进沿江高速、南坪二期、西部疏港通道、地铁1号线及5号线等九大工程项目建设，加快形成符合中心区建设要求、具有较强辐射力的现代化综合交通体系，进一步强化前海的区域交通枢纽地位。

二是加快推进前海立法工作。充分发挥特区立法权优势，鉴于前海合作区的人员出入境管理、人民币自由兑换、外汇资本项目管制、金融市场开放、司法管辖权等问题涉及中央事权，仅靠各部委、各部门间协调缺乏法律依据，具有随意性，建议国务院就前海合作区的权限和运行模式提交全国人大进行特别授权立法。

三是加快推进前海综合规划编制工作。将借鉴国际一流城市中心区建设经验，充分利用前海的滨海景观，统筹规划空间布局、生态保护和城市设计，大力提升空间品质，着力塑造特色鲜明的城市风貌，努力把前海打造成规划一流、设施完善、生态和谐的现代化国际化先进城市标志区。

四是加大招商引资工作力度。围绕前海的产业定位和发展要求，已经着手开展招商引资准备工作，制定产业准入条件等。将加强与香港的深度合作，共同开展招商工作，广泛吸引国内外尤其是香港现代服务业企业聚集前海发展，重点引进一批具有较强实力、规模和品牌的企业落户前海，发挥辐射、带动和支撑作用。

五是加大人才引进力度。紧抓深圳前海“粤港澳人才合作示范区”列入“全国人才管理改革试验区”的机遇，坚持“政府引导、优化环境、激发活力”的原则，努力在前海创造和提供与国际先进城市条件类似、环境相仿、观念相通、文化相融的人才发展平台和各种有效载体，吸引高端人才在前海落户并安居乐业，使前海成为全球范围内现代服务业高端人才成功机会最多的地区之一，打造国际化的现代服务业人才集聚高地。

六是推进粤港澳合作平台建设。联合上海、深圳和香港三地的交易所，在前海成立交易所，尝试利用人民币、港币在该交易所同时购买股票、投资等金融产品，实行人民币汇率自由浮动，并通过这个平台，把所有的金融产品向国内辐射。除了金融，旅游、物流也可以做这种突破性的尝试。建议前海采用香港现行17%的单一税率进行创新。

深港合作，在前海合作区建立深圳综合性商品交易所，以进一步完善深圳金融体系。

深圳是联合国授予的设计之都，但深圳的创意和设计园区相对比较分散，不成集聚效应，因而建议在前海打造一个创意信息港，推动深圳设计之都的建设，打造创意设计产业的高地。