导语：中国人民银行2016年将开始执行宏观审慎评估体系（MPA），这标志着央行监管职能的加强和中国探索宏观审慎金融监管框架改革的开端。从“大稳健”（Great moderation）时代的放松监管，到2008年金融危机后趋势的扭转和对系统性风险的重视，全球各国都已经走在构建宏观审慎“金融防火墙”的路上。
前“宏观审慎”时代——“大稳健”的20年
1985年至2007年的“大稳健”（Great moderation）时代，是全球减少国家干预和金融自由化的时代。
各国央行在这一时期的主要发展趋势是政策目标的改变和对独立性的强调。二战以后直到上世纪七十年代末，美英等发达国家长期推行凯恩斯主义需求管理政策，货币政策目标是平滑产出波动。而自上世纪八十年代开始，欧盟、日本和美国的央行越来越重视价格稳定这个目标。通过运用类似泰勒规则的货币政策规则，美联储货币政策在降低产出和价格波动方面的效果较之前有明显改善（Clarida, Gali and Gertler，2000；Blanchard, Dell’ Ariccia, & Mauro, 2010）。与此同时，发达国家的央行还致力于提高政治和经济上的独立性，从1991年到2004年，18个OECD国家的央行独立性指数均值由0.476上升到了0.774。（Segalotto, Arnone, and Laurens, 2006）
以美国为首的发达国家，包括日本、欧盟，都经历了放松监管的过程，相关立法鼓励金融机构采取市场化的并购和竞争行为。以美国为例，1980年美国通过了存款机构放松管制和货币控制法案（DIDMCA），该法案允许银行进行合并，解除了除定期存款外的存款利率上限，也取消了抵押贷款的利率上限。1994年通过的《里格尔尼尔州际银行业务和分支机构效率法案》允许银行跨州经营，银行控股公司可以收购在任何州的银行。1999年《金融服务现代化法案》（又称Grimm-Leach-Bliley Act, GLBA）废除了1933年制定的《格拉斯-斯蒂格尔法案》，取消了分业经营制度，从法律上消除了银行、证券、保险机构在业务范围上的边界，允许商业银行从事投资银行业务。这一法案的通过对商业银行涉足衍生品交
在对银行、证券、保险等金融机构的监管方面，1988年实施的巴塞尔协议I和2004年实施的巴塞尔协议II为银行的资本结构、风险加权资产和资本充足率设定了国际统一的标准，监管的重点主要放在个体机构的风险管理和稳定性，纠正由于信息不对称和有限责任造成的市场失灵，即强调“微观审慎”。证券和保险等行业一直没有一个国际统一的监管标准。
2008年金融危机——“宏观审慎”监管框架改革正式启程
“宏观审慎”的概念其实早已有之。国际清算银行总监安德鲁·克劳科特在2000年就指出“宏观审慎”和“微观审慎”的主要区别是在于前者的目标是降低大量金融机构同时破产倒闭的风险，而后者的目标是降低单个金融机构倒闭的风险。（Crockett，2000）
但是一直到2008年金融危机爆发以后，“宏观审慎”才真正受到广泛重视，因为这次全球金融危机对经济的影响之深远和持久使人们清楚地认识到“大稳健”时期宽松的监管和仅仅基于“微观审慎”原则的监管不足以防范系统性风险。（Osinski, Seal, & Hoogduin, 2013）
因此金融危机后，无论是发达经济体还是新兴市场国家都从监管理念、监管目标、机构设置、监管手段等方面进行大幅度、“无盲区、无缝隙”的金融监管体系改革。改革措施体现出如下共性：
（1）防范系统性风险，以加强宏观审慎监管；
（2）强调全面监管理念，加强微观审慎监管；
（3）强调国内监管协调，以避免监管重叠和监管真空；
（4）认识到在全球化时代以一国之力难以有效应对在全球肆虐的金融风险，加强国际金融监管合作的意愿加强。
除却这些共性，对于宏观审慎监管的职责到底应该由谁来承担还存在一些分歧。一种观点认为央行应当挑此重任，另一种观点是应当协同其他机构来共同承担该职责。
认为央行应当成为“超级监管者”的一方认为，中央银行作为最后贷款人，由它来行使宏观审慎监管职能，可减轻权责分离带来的道德风险，并起到防范系统性金融风险的作用，相较于其他监管机构，央行最有条件成为宏观审慎监管者。（杨燕青，2010；王靖国，2015）
而另一方则认为，由央行独立承担宏观审慎职责可能会与货币政策的独立性发生冲突。金融冲击后，货币政策可能被滥用来减少私人部门的实际债务负担。（Ueda & Valencia，2014；Masciandaro & Volpicella ，2015）因此，设立一个超级监管机构来协调各监管主体并执行宏观审慎监管政策，保持货币政策的独立性，可以更好地实现金融系统和实体经济双重稳定的目标。（赵胜民, 梁璐璐等，2014）
这一争论尚未有定论，因此各国在对金融监管框架进行改革时体现“宏观审慎”理念的方式各有千秋。
2008年金融危机前美国的金融监管体系采取了联邦政府、州政府和专门机构分层，综合监管和分业监管相结合的金融监管模式。
由于美国银行监管立法实行的是联邦法和州法的双轨制度，因此州立银行和国民银行（National Bank）的注册和监管所依据的法律法规是不同的，并且同时处于联邦和州两级政府的双重监管之下。联邦层面的监管职责又由美联储、货币监理署（OCC）和联邦存款保险公司（FDIC）分担。保险业没有联邦层面的监管机构，也没有联邦层面统一的监管法规。各州设立保险局（Department of Insurance）形成差异化的监管。分裂的监管职能使得所有的监管机构都缺乏整体视野来预见系统性风险的产生。（The Volcker Alliance, 2015）
2010年通过的多德-弗兰克法案对监管体系进行了一系列的改革（见图1），主要设立了四个监管机构：金融稳定监督委员会（FSOC），金融研究办公室（OFR），消费者金融保护局（CFPB），和联邦保险办公室（FIO）。通过设立金融稳定监督委员会、金融研究办公室以及联邦层面的保险监管机构，美国试图增强监管的统一性，减少监管真空和重叠，集中监管资源，构建恰当的治理结构以维持金融系统的整体稳定性。
图1. 美国改革后的金融监管框架
来源：The Volcker Alliance（2015），经修改。
注：粗实线表示2010年多德-弗兰克法案通过后新设的机构和监管职能。虚线表示金融稳定监督委员会包括的监管机构。
金融稳定监督委员会是美国历史上首个全面识别金融风险、监测美国金融体系稳定性的机构，对原有监管体系中的各部门起到协调的作用。委员会由10个有投票权的成员组成，有投票权的成员分别是：财政部部长（委员会主席），美联储主席，货币监理署署长，消费者金融保护局局长，证券交易委员会主席，商品期货交易委员会主席，联邦存款保险公司总裁，联邦住房金融局（FHFA）总裁，国家信用社管理局（NCUA）局长，以及由总统任命、参议院通过、任期六年的独立于其他机构的州保险监督官一名。根据多德-弗兰克法案第113条的规定，委员会成员有权投票“指定”系统重要性金融机构，被指定的机构将会受到严格的监管。美国国际集团（AIG），通用电气资本公司（General Electric Capital Corporation, Inc.），保德信金融集团（Prudential Financial, Inc.）和大都会人寿保险公司（MetLife, Inc.）都在名单中。此外，委员会还有指定系统重要性金融行业基础设施机构（Financial Market Utilities）的权力。2012年委员会列出了八家系统重要性金融行业基础设施机构。
可以看出，美国是通过设立超级监管机构的方式加强了各监管机构间的协作沟通和对系统性风险的防范。由于政府在金融危机中参与了对系统重要性金融机构的救助，因此金融稳定监督委员会是由财政部部长担任主席，财政部在监管体系中的地位比危机前更重要。
英国——央行主导宏观审慎监管职责
与美国不同，英国在将宏观审慎理念纳入金融监管框架时赋予了央行更大的主导权。
金融危机前，英国政府通过《2000年金融服务和市场法案》建立的金融服务管理局（UK FSA）是金融市场的单一监管者，同时肩负金融监管和审慎监督的职责。金融服务管理局是一个独立的、非政府机构组织，但它要对财政部和议会负责。
由于金融危机，英国的银行业备受影响，金融服务管理局被指责监管不力。在财政部主导下，英国监管框架再度调整。如图2所示，自2013年4月1日转变为调整后的双峰结构（modified twin peaks structure）。英国议会负责创设金融监管的法律框架，并让英国政府和监管机构一起，负责监管框架的运行。财政大臣和英国财政部的部长负责对监管框架的监控。英国央行负责保护和维护系统的金融稳定性，其任务是应对系统性风险和宏观审慎问题。
2013年英国还设立了三个机构。其中两个机构——审慎监管局（PRA）和金融政策委员会（FPC）都与英格兰银行有关。第三个机构是由过去的单一监管机构——英国金融服务管理局转型而来。通过《金融服务法案2012》，原来的英国金融服务管理局更名为金融行为监管局（UK FCA），其市场行为监督和消费者保护职能予以保留，大部分审慎监管的权力都转交给了审慎监管局，金融行为监管局仅负责对于除存款机构、保险公司和投资公司以外（即不受审慎监管局监管）的金融机构的微观审慎和市场行为监管。
审慎监管局附属于英格兰银行，它负责对存款机构、保险公司和一些投资公司的微观审慎监管。审慎监管局和金融行为监管局相互协调各自的活动并相互合作，包括对公司的检查和调查。但是，审慎监管局有权否决金融行为监管局的决定。
英格兰银行内部新设金融政策委员会，专门识别和应对系统性风险。它由十一个有投票权的成员组成：英格兰银行行长（委员会主席），两名英格兰银行副行长，一名负责审慎监管局审慎监管和首席行政的英格兰银行副行长，两名商业银行执行董事，一名金融行为监管局首席行政官，和四名外部成员。此外，金融政策委员会有一个代表财政部的无投票权成员。金融政策委员会有权建议或指导审慎监管局和金融行为监管局采取一定的措施去维护金融稳定。
图2. 英国改革后的金融监管框架
来源：CBNRI整理
英国和美国危机后改革监管框架的两种模式具有一定的代表性。美联储较好地保持了其货币政策的独立性，宏观审慎监管职能由财政部牵头、各监管部门协调配合进行。而英格兰银行在制定货币政策的同时，也主导了宏观审慎监管的职能。各新兴市场国家也都在积极探索适宜各自国情的宏观审慎监管框架（见表1）。印度和波兰采取了和美国更相近的方法，由金融稳定委员会承担宏观审慎的职能；而俄罗斯和南非与英国更相近，央行统一监管各金融机构，并对金融体系稳定性进行定期评估。
表1. 主要新兴市场国家宏观审慎政策框架建立时间表
来源：CBNRI整理
全球各国的宏观审慎政策框架目前都在不断演进的过程中。各监管主体，包括央行、财政部以及其他监管部门，各自扮演何种角色，哪种框架更有利于宏观经济稳定，宏观审慎政策和微观审慎政策、货币政策、财政政策如何协调等等重要的问题，都有待进一步探讨和时间的检验。
参考文献：
1. Crockett, A., 2000, “Marrying the Micro- and Macro-prudential Dimensions of Financial Stability,” remarks before the Eleventh International Conference of Banking Supervisors, September 20–21 (Basel).http://www.bis.org/speeches/sp000921.htm
2. Clarida, R., Gali, J., & Gertler, M. 2000. Monetary policy rules and macroeconomic stability: evidence and some theory. Quaterly Journal of Economics, 115(1), 147-180.
3. Blanchard. O., Dell’Ariccia, G., & Mauro, P. 2010. Rethinking macroeconomic policy. New Finance, 12(Supplement s1), 199–215.
4. Segalotto, J. F., Arnone, M., Laurens, B., 2006. Measures of central bank autonomy: empirical evidence for oecd, developing, and emerging market economies. IMF Working Papers.
5. Osinski, Seal, & Hoogduin, 2013. Macroprudential and microprudential policies: Toward cohabitation, IMF staff discussion note.
6. The Volcker alliance, 2015, Reshaping the financial regulatory system- long delayed, now crucial.
7. Masciandaro, D., & Volpicella, A. (2015). Macro prudential governance and central banks: facts and drivers. Journal of International Money and Finance.
8. Ueda, K., & Valencia, F. (2014). Central bank independence and macro-prudential regulation. Economics Letters, 125(2), 327-330.
9. 杨燕青. (2010). 中国需要一个“超级央行”. Business Weekly(08).
10. 王靖国. (2015). 加强和完善我国金融监管的思考. 清华金融评论(05).
11. 赵胜民, 梁璐璐, 李京, & 谢晓闻. (2014). 宏观审慎框架下的央行独立性检验. 经济评论(05).