粤港澳大湾区城市群规划建设启动在即，跨行政区的制度壁垒成为首先要面临的问题。粤港澳大湾区建设要求三地分治下，基于自发性市场导向的“分割蛋糕”，转变为三地共治下基于“一国两制”制度安排的“做大蛋糕”。粤港澳大湾区建设要求三地从各自为政、各设关卡的制度藩篱，转变为互联互动、与时俱进的制度创新设计。
法定性联盟机制尚未建立
虽然，有利于促进粤港澳大湾区之间深度合作的制度安排已经开展多年，但三地在基于湾区经济层面的深度合作仅仅处于初步阶段。一是三地政府在联盟机制的设立上仍未有重大突破；二是目前的合作仍以自发性的产业和投资贸易合作为多。
香港政府方面，在与内地深化合作议题上，“一带一路”的作用备受关注。与“一带一路”倡议愿景的热度不同，以深圳前海、广州南沙和珠海横琴自贸片区为支点的粤港澳大湾区建设体系，并没有得到香港特区政府方面的全面深入关注。澳门政府方面则侧重和横琴的通关和投资合作两个方面，对整合三地资源的机制设计探讨研究亦比较少。目前珠三角与港澳合作呈现出这样的特徵：前海与香港较为紧密的市场合作；澳门和横琴比较紧密的政府主导合作；南沙与澳门和香港的合作则较为松散。基于粤港澳大湾区各城市之间，及港澳政府之间法定性的联盟机制，没有得到整体性和一致性的思考和顶层设计。
各地差异性制度壁垒
首先，“一国两制”下广东与香港、澳门的合作仍面对不可逾越的行政制度壁垒。特别是香港内部当前面临“泛政治化”和“立法会乱象”，导致很多旨在制度创新的合作领域被阻挠甚至搁置。如广深港高铁的“一地两检”制度迟迟不能破冰，原因就在于香港立法会的拖沓和纠纷。
其次，三地由于利益博弈而自设制度屏障。金融放开方面，香港的金融体系和监管制度与内地有所差异，一些基于宏观审慎的金融领域没人敢碰。人才流动方面，香港对内地高端人才的引进力度甚小，长远来说对香港保持金融业和专业服务业竞争优势，发展创新及科技产业却百害无一利。合作园区建设方面，港澳地区出发点在于对土地的开发权和使用权，而自贸试验区片区出发点则在发展经济。利益诉求的差异使得制度设置更为固化，合作推进速度较慢。
最后，涉及一些不熟悉领域的制度创新，对传统政府部门和公务员提出了难题。基于改革的风险性，以及政府免责机制的不完善，很多亟需制度改革的领域不了了之。香港公务员体系沿用港英时代的架构和人员，擅长执行，不擅长制度设计。而且特区政府一直信奉“小政府、大市场”的不干预理念，对制度和政策设计的重要性理解不深。深圳前海设置了管理局，引进了一批专业人员从事经济政策制定和行政管理，亦设置了对港合作事务处，但仍处于发展的初步阶段。广州南沙新区沿用之前的区一级政府管理架构，公务员队伍的考核和知识储备与自贸试验区制度创新需求不匹配。根据对自贸试验区一些知识密集型机构的调研，国际金融领域、新兴业态领域等涌现的新问题，一般政府职能部门和工作人员无法解决。
僵化的监管限制难突破
首先是各地的行业地方保护：香港有些传统的优势服务业为了保持其行业权威和经济地位，长期不对内地放开。如执业医师和执业律师等专业服务业领域的人才，引进力度相当小，除了不利于香港本地医疗服务和法律服务人才的供应，还限制了香港专业服务向内地输出。
面对香港人口老龄化和高端人才缺失的困境，特区政府推行“优才计划”，但由于冲击了本土人才的既得利益，来港人才数量备受限制。自贸试验区尽管划出专门的区域对接港澳合作，但基于本地重点行业的发展，若港澳对其造成较大冲击的，亦採取限制的政策。如广州、深圳、香港三地航运业之间的竞争和保护等。其实是基于风险防范考虑：自贸试验区採取“一线放开，二线安全高效管住”的宏观审慎态度，主要基于海关和金融两个领域高风险、难监管的特徵。
相较自贸试验区对金融和通关监管的不断开放，香港对金融业的监管却显得更多严格和保守。相较内地线上支付及其衍生产品的发展，香港基于金融安全，线上支付一直管制较为严格。
最后是监管制度改革不能与时俱进：香港很多管制措施沿用港英政府时期颁布的政策，未能与时俱进进行修改。除了不合时宜、阻碍经济发展外，还间接引致政治和民生问题。如郊野公园和荒地滩涂的开发，有利于解决香港土地房屋造成的社会撕裂，但由于土地开发一直沿用港英时代颁布的《法定图则》，一块土地从生地到熟地需时5至11年，严重拖缓民生工程的进度。开发最容易的落马洲河套地区，由于香港土地和建筑开发的僵化规制，从土地平整到落成要经过重重论证，耗时7年。相较深圳前海的高效建设进程，这样低的建设效率会错失更多与珠三角合作发展新兴经济的时机。
陆剑宝：中山大学自贸区综合研究院应用经济学博士后，目前在中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室挂职。
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