加快前海蛇口自贸片区建设，是中央基于全局考虑做出的重大战略决策。作为“特区中的特区”和国家深化改革、扩大开放的重大战略平台，前海蛇口自贸片区不仅肩负着为深圳经济特区新一轮改革开放先行先试的重要责任，而且承载着为国家探索改革开放新路径的重要使命。
前海蛇口自贸片区2015年4月份挂牌成立后，片区经济总量呈现快速跃升态势，开发开放成果显著，实现了“一年一个样”的新变化。据预计，前海蛇口自贸片区全年注册企业实现增加值1410亿元，同比增长38%；截至2016年年底片区注册企业12.46万家，世界500强投资设立企业169家，内地上市公司投资企业497家，12月底开业企业达到4.77万家左右，基本形成产业结构优化、高端要素集聚、经济合约度高的现代产业体系；截至2016年10月，片区合同利用外资在全国各自贸片区当中排名第一，是上海自贸区的1.9倍，占全国自贸片区的41%，深圳的85%。
目前，前海蛇口自贸片区采取管委会管理体制，前海管理局加挂自贸片区管委会牌子，实行“两块牌子，一套人马”运作方式，采用法定机构做法，承担政府行政管理、公共服务、企业化开发建设等“政事企三合一”职能，在目前国内自贸片区中属于创新之举，积极推动了自贸片区管理体制机制的创新。但是，随着自贸片区建设进程的加快，片区经济规模的扩大，入驻企业的增多，行政管理和社会公共服务需求的增加，自贸片区原有的管理体制存在的不足日益凸显，已成为进一步发展的主要瓶颈之一，亟需进一步改革创新，以更好更快地完成自贸片区开发建设的重要使命。中共深圳市委六届四次全会第二次全体会议特别指出，谋划前海蛇口自贸片区和前海深港现代服务业合作区开发建设要考虑如何在制度创新方面实现更大突破。
经近一年的调研，我们认为前海蛇口自贸片区管理体制机制当前仍存在以下主要问题：
（一）尚未制定自贸片区管理办法
依照《中国（广东）自由贸易试验区管理试行办法》（以下简称《办法》），自贸片区要依托现有管理机构，设立片区管理机构，负责具体事务，并根据《办法》由各地政府制定相应办法，规定管理机构职责。目前，前海蛇口自贸片区已设立自贸片区管委会作为管理机构，负责两大片区的统筹管理工作，但整体来看，自贸片区管委会在具体职责、负责事项及协调自贸片区机构主体关系方面等还缺乏系统及完整的指导文件，亟需制定适合前海蛇口自贸片区的管理办法，进一步明确片区在管理体制等方面的职责权限。
（二）前海合作区条例有待修订完善
《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》（以下简称《条例》）自2011年实施以来，为前海的开发建设发挥了重要保障作用。然而，随着前海开发建设不断推进，以及深圳推行“强区放权”等政策，《条例》在治理结构、行政管理、公共服务等方面需要进一步修改和完善。例如，《条例》未就法定机构的具体特点、登记机关、起诉资格等相关问题进行详细规定；未就前海社会管理职能与区级政府的关系及协调做出详细说明；未就前海管理局的财政、人事权等进行细化界定，导致管理局后续运作与《条例》制定初衷出现背离。
（三）“一区两制”现象制约一体化运作
前海、蛇口两个区块由于历史沿革不同，“一区两制”问题突出。一是管理主体不同。前海片区的产业发展、开发建设、制度创新等职能由前海管理局负责，而区内的行政执法和社会管理职能由南山区政府及市相关部门负责；蛇口片区的开发运营由招商局集团负责，而相关行政管理和服务职能由南山区政府负责。二是政策法制不同。两个区块使用不同法律法规，前海合作区按“一条例两办法”，在非金融产业领域享有计划单列市管理权限，但蛇口属一般的城市建成区，没有特殊的法律授权。三是工作协同机制尚未健全。尽管自贸片区管委会领导班子由前海管理局和招商局集团共同构成，招商局也派驻工作人员到前海管理局挂职，但两个开发主体的共同工作制度、会议制度等尚未健全，制约了一体化运作管理。
（四）前海管理局性质与职权混杂不清
在实际运作中，前海管理局存在性质与职权混杂不清的问题。一是前海管理局性质在实践中严重异化。在实际运行中，前海管理局不仅需要主导前海片区的开发建设，还要承担行政审批、社会治理等行政管理和公共服务职能，行政色彩较浓，兼具政府、事业单位、法定机构、企业等多种机构的特点，异化为“四不像”机构。二是前海管理局职责权限界定不清。按照“一条例两办法”，前海享有高度的自主权，即市里对前海“充分授权、封闭运作”，但在执行中并未实现自主封闭运作，而是不断强化了作为市政府派出机构这一属性，导致事多面广量大，职权混杂，管理局既要负责政策的制定、争取，又要负责项目的协调、实施，还要协调和办理来自中央、省、市各部门的大量文件，工作内容、范围、强度不亚于一个行政区。
（五）法定机构独立性需进一步增强
前海管理局作为“企业化政府”，在实际运作中却既不具备政府强大的动员力，又不具备企业高效市场运作能力。一是缺乏独立的财政管理权。目前前海管理局的财政管理模式参照新区管委会模式对预算安排和经费支出进行管理，各项预算需经自贸片区及前海开发建设领导小组审议，并报市人大审批，与《条例》规定的前海管理局具有相对独立的财政管理权相悖。二是缺乏自主的人事管理权。前海管理局采用员额管理模式，市编办核拨给前海的员额总数为100多名，导致许多处室人员数量极度不够，甚至出现部分处室一人身兼数职的情况，与横琴自贸片区400多人的建制形成鲜明反差。同时，由于人员聘用、市场化薪酬自主权不够，缺乏有效激励措施，人员流失严重，2016年前海管理局已离职24名干部。
办 法：
针对自贸片区建设中存在的体制机制障碍，需要进一步制定完善相关政策制度，理顺各类主体权责关系，加强法定机构独立运作，构建合理有效的自贸片区管理体制，形成清晰的管理体制构架。
（一）制定自贸片区管理办法
将制定前海蛇口自贸片区管理办法列入市人大2017年度立法计划，进一步完善前海蛇口片区基本管理制度，明确自贸片区管委会具体管理职能，强化管委会在推动自贸片区管理体制机制创新中的重要作用，加强对自贸片区各机构主体的协调和引导，更好承接省一级管理权限的下放。
（二）修订完善前海合作区条例
参照台湾新竹、新加坡裕廊等先进国际产业园区发展经验，结合深圳“强区放权”政策，加快对前海合作条例进行修订，推动前海蛇口自贸片区各项管理权下放，实现前海管理局法定机构地位、特征、职能、治理结构等规定进一步细化。充实和完善现有《条例》在促进前海片区与周边行政区域的社会职能、公共服务等方面的分工与协调，形成界定清晰、权责分明的管理框架。
（三）逐步实现自贸片区一体化管理
一是将管委会“由虚做实”。进一步强化管委会在自贸片区发展规划、年度计划、政策创新等方面的决策和统筹协调职能，使管委会成为更有力度的大协调机构。二是优化招商局集团与前海管理局互派干部机制。在涉及自贸片区建设发展、参与“一带一路”倡议等领域，加强交流合作，建立双方互派人员挂职机制，及时沟通交流相关情况，共同研究推动解决发展问题。三是充分发挥前海蛇口合资公司在自贸片区建设中的协调作用。加快合资公司在自贸片区土地整备、制度建设、企业化管理与市场化运作创新、片区产业规划与导入等方面形成推动协调作用，为自贸片区一体化运营做出应有贡献。
（四）明确自贸片区法定机构的性质和职权
由市编办牵头，有关部门配合研究解决，严格执行《条例》关于前海管理局作为法定机构性质的规定，探索启动法定机构立法的程序，确保前海管理局在设立、职能、权利、管理架构等方面具备法律保障，改变目前前海管理局兼具政府、事业单位和企业等多重角色的现状；以法定形式明确前海管理局职权规定，充分授权其在开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等方面的权力不受外界干扰，采取与南山区政府划定社会职能分工协调、将部分社会公共职能外包等方式实现自贸片区社会职能剥离，保障法定机构运作的专业性。
（五）完善自贸片区法定机构独立运作机制
一是改革财政管理制度。在做好财政监督基础上，探索一级财政制度先行试点，建立更加独立的财政制度，财政性资金的使用和监管按照行政机关和国有企业的有关规定执行；自筹资金的使用和监管可以相对灵活、自主，在控制成本的基础上，充分提高资金使用效能，尽可能减轻市财政压力；优化局属公司利润收缴机制及经费预算机制，为管理局提供可持续的资金来源。二是优化人力资源管理。修改前海内设机构和人员规模编制机制，赋予前海管理局在雇员聘任、职位晋升等方面更大权限和灵活性，吸引更多优秀人才；按照市场化标准定薪，并开展市场薪酬调查，建立科学合理的浮动薪酬机制，逐步建立和完善前海管理局的薪酬体系，吸引留住专业人才。
链接：http://www1.szzx.gov.cn/content/2017-05/12/content_16207516.htm